[ 按] 3月10日，《金融时报》整版编发了 省联社党委书记、理事长肖四如同志的署名文章《关于农村信用社管理体制问题》，该文从农村信用社现行的省级政府领导下的省级联社管理体制是一种历史的选择，实践充分证明省级联社管理体制的巨大成效，农村信用社管理体制改革的重要启示和必须高度重视和解决的几个重要问题等四个方面，对农村信用社改革发展进行了系统、全面、深刻的阐述和剖析，对农村信用社管理体制提出了前瞻性思路和设想。现将编发的文章挂网，供全省农村信用社干部职工阅读参考。

　　农村信用社改革五年多来，一方面，在省级政府授权省级联社履行对农村信用社行业管理的新体制下，各项工作都取得了前所未有的显著成效；另一方面，对农村信用社现行管理体制的各种争论和质疑从未停止过，使刚刚步入良性发展轨道的农村信用社陷入是非之争、模式之争，一定程度上影响了农村信用社管理体制的正确走向和改革发展的效率。作为经历过大学教师、经济学研究员、省政府副秘书长和参与农村信用社改革过程的省级联社理事长，结合农村信用社改革的探索实践，谈谈农村信用社管理体制问题。

　　一、农村信用社现行的省级政府领导下的省级联社管理体制，是一种历史的选择

　　农村信用社在50多年的发展历程中，管理体制几经更迭，先后隶属于人民公社、农业银行、人民银行（2003年银监会成立后由银监会）管理。由于职责不清、权责不对称，实际上没有谁真正对农村信用社负责，导致农村信用社经营状况不断恶化，积累了历史包袱重、资产质量差、管理基础薄弱、服务手段落后、人员素质偏低等大量难题，相当多的基层法人社严重资不抵债，少数法人社己到了崩溃的边缘。按照一般银行企业生存标准和金融理论，大都符合“退市”条件。但是，由于农村信用社联系的客户己达到全国总人口的1/3以上，长期以来在支持和服务三农经济中的作用与地位不可替代，大面积退市无法操作。

　　在退不行、进亦难的情况下，2003年，国务院在充分调查论证、反复权衡利弊的基础上，决定把农村信用社交给省级人民政府管理，由省级政府组建省级联社或其他管理机构履行对辖内农村信用社的管理、指导、协调、服务职能。这实际上是国务院权衡多种可供选择方案的利弊以后作出的选择。维持央行或银监部门管理，既监管又办银行，实践己证明不可取；让基层法人社自己管自己更不行，相当多的法人社事实上的内部人控制和无规则运行，不管必将产生更大风险；回到国有银行管理，在农业银行自身困难重重、面临改革中，回不到老路。改革之初全国农村信用社仅账面不良资产和亏损包袱超过8000亿元，当时也许可以在国家认账基础上进行财务清算、重组，按照社区性股份制要求逐步将农村信用社改造成社区银行，同时成立存款保险公司来剥离政府的最终清偿责任，但不仅国家代价巨大，也很难落实风险责任、找到操作方案。“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”就成为一种必然的选择。

　　由省级政府成立省级联社作为管理平台和抓手，理据充分。第一，农村信用社地方金融机构的属性，由地方政府管理和监督，符合责权对等原则，也是世界大多数国家的普遍做法。第二，化解农村信用社内部人控制难题，由省级政府依法的行业管理是最佳的外部力量和纠错机制。第三，农村信用社交由政府行业管理，可以最有效地融入到区域经济社会发展中，从而获得各种发展机会，为以增量化解存量包袱提供解决通道。第四，化解农村信用社沉重的历史包袱，必须依靠地方政府协调各方力量。第五，建立省级管理和服务平台，是农村信用社分散的小法人对接开放性的大市场的迫切需要。第六，管理权不层层下放到市县，既可以调动方方面面力量形成支持农村信用社发展的合力，又可避免基层政府的不当干预，从而按照改革目标实现最大的效果。

　　有人认为，省级联社成立后，容易把基层独立法人当成分支行来管理，从而牺牲独立法人的自主性。实际上，管理应该服从于整个农村信用社的改革发展目标，内生于法人单位的内在需求，管多一点，管少一点，并不是管理机构对错、成败的标志。如重庆市农村信用社组建成统一法人的农村商业银行后，原来的县级法人联社变成了分支行，但其管理、运行、服务是有效的，其服务三农和地方经济的作用不仅没有改变和削弱，而且得到加强，明显优于其它仍按两级法人管理的省份。孟加拉国尤努斯创造的乡村银行体系，由数以千计的分支机构组成，也取得了国际公认的巨大成效。现在批评较多的是省联社容易越位、错位、不到位。我认为这是操作层面的问题，不是管理体制本身的问题。从管理的内在需求看，各个省市法人单位对管理和服务的需求都不一样，即使省内不同的法人机构对管理和服务需求也不同，决不能用一个标准去规定省级联社应该管什么、不该管什么，也不能用某一个标准来衡量省联社履职是否越位、错位、不到位。

　　有人认为，省联社作为自下而上参股的法人联合体，是“企业花钱买婆婆”，政府授权自上而下对法人单位进行管理不合理。政府授权给一个能够履行职能的机构，作为实现公共目标的抓手和平台，这是政府管理的基本功能和方法。荷兰中央合作银行由成员行投资组成，政府授权其对辖内的成员行履行监管职责。加拿大省级政府赋予信用社存款保险公司监管辖内的信用社，实施准入权、检查权、处罚权，政府任命保险公司高管人员。政府授权一个机构管理某个行业，是文明社会一种普遍通行的规则，其合法性不容置疑。同时，省联社作为一个法人联合体，依据法人共同通过的《章程》来行使权力，这种权威是所有被管理企业从自身利益出发认同的，也具有合法性，制度本身不存在越位和错位问题。

　　还有人认为，农村信用社的管理权应该还权于市场、还权于企业，不应该下放给省级政府。实际上，企业内部管理权与行业管理权是两回事。当一个金融企业在法人治理结构存在种种缺陷、内部人控制成为风险的主要因素时，过度强调企业自主，必然会损害公共利益，制造风险。当农村金融市场环境还极不完善、充满缺陷的时候，还权于市场，就可能是还权于混乱。农村信用社作为具有某种公共属性的银行机构，在自身管理和外部市场都存在缺陷的情况下，行业管理是必要的纠错机制。

二、实践充分证明省级联社管理体制的巨大成效

　　不管有多少争议，不容置疑的事实是，管理体制改革以来，农村信用社各方面都发生巨大变化、取得显著成效。五年时间，我国农村合作金融机构资产总额从2.2万亿元增至7万亿元，存款从2万亿元增至5.6万亿元；贷款从1.4万亿元增至3.7万亿元，其中农业贷款余额从0.4万亿元增至1.6万亿元,受惠农民超过3亿人；不良贷款率从37%降至15.9%，资本充足率由－8.45%提高到3.5%，历年亏损挂账从1500亿元下降到637亿元，经营利润由高额亏损变为年盈利578亿元，农村信用社总体上处于历史最好最快发展时期。特别是支持三农的力度比以往任何时候都大，相当多的省份达到了客户满意、政府满意、法人社满意的结果。实践证明，国务院关于农村信用社的改革思路是正确的，也是有效的。

　　（一）省政府管理责任的落实，调动了各方面的支持力量，化解了大量历史包袱，遏制了许多一触即发的风险。由于各种复杂的历史原因，农村信用社积累了巨大亏损挂账、不良资产等历史包袱。省级政府管理后，积极调动各方面资源和力量，纷纷出台了税收返还、收费减免、资产置换、资金组织、风险补偿等扶持政策，努力帮助农村信用社化解包袱，降低不良贷款，壮大资金实力，抑制了许多单位一触即发的风险。如改革五年来，江西省各级政府向农村信用社返还营业税达4.79亿元，协助清收处置不良资产5.8亿元；吉林省政府出资3亿元支持农村信用社改革，共减免税收8.2亿元；四川省不完全统计，各级政府扶持政策达19.2亿元。

　　（二）农村信用社发展更加紧密地融入县域经济发展之中，“支农主力军”的地位更加凸显。为强化农村信用社支农主力军作用，破解“三农”领域金融服务薄弱的难题，深化改革以来，在省级政府领导下，各省级联社积极引导农村合作金融机构主动融入区域经济发展战略之中，牢固树立“服务三农”的市场定位，不断总结、创新并大力推广各类金融产品和服务，努力探索各种有效的担保方式、风险管控机制以弥补抵质押不足和信息不对称的困难，全面推广了小额农贷产品，解决了占中国人口比重最大的广大农民群体的贷款难问题，有效提升了为“三农”和经济薄弱环节的金融服务水平。以江西为例，省联社成立五年来，全省农村信用社每年都以占全省金融机构 15%左右的资金来源，发放了占全省90%多的农业贷款、80%多的下岗再就业贷款、60%多的生源地国家助学贷款和近1／2的县域中小企业贷款，成为推动地方经济社会发展的重要金融力量。

　　（三）省级联社管理责权的落实，使监督和管理真正逐步到位，形成了推进农村信用社规范化建设的强大外部力量，农村信用社正规化银行机构形象正逐步显现出来。长期以来，农村信用社由于管理体制不顺、服务手段落后、管理基础薄弱等因素影响，道德风险大，案件频发，特别是三大顽症（高息揽存、以贷收息、假冒名贷款）普遍存在，风险一触即发。在省政府领导和各级监管部门的指导下，省联社大力实施标本兼治的案件专项治理，全面加大案件查处力度，遏制了案件高发势头，使风险得到充分暴露和有效化解。据中国银监会统计数据显示，2008年全国农村合作金融机构案件数和涉案金额比2005年下降了56.8%和54.7%。如江西省联社成立以来，重拳治乱，五年共查处各类案件700多件，严肃处理违规违纪违法员工2.98万人次，其中处理高管人员达1300多人次，消除了大量风险隐患。通过建立完善各项制度规范、再造业务和管理流程、推进标准化建设、加大违规行为查处力度等标本兼治措施，农村信用社规范化的产品、机构、服务和员工形象初步展现出来。

　　（四）全面加强了区域服务平台建设，有效弥补了“小银行”对接开放大市场的种种缺陷。改革几年来，在省级联社的努力下，各省市农村信用社普遍建立了统一的信息网络和清算体系，展开了统一的电子银行业务、规制体系建设、企业文化建设、企业形象宣传，形成了更高层次的产品研发推广机制、资金调剂营运机制、教育培训机制、公共关系协调机制，有效弥补了农村信用社“小法人”对接开放大市场的种种缺陷，使农村信用社的队伍素质、企业形象、社会地位、外部公共关系等整体竞争力显著提升，从而形成一种既保持分散法人的经营活性、又通过区域性管理和服务平台来弥补其各种缺陷的金融生态。正是这样一种制度设计，使农村信用社权益维护、整体形象提升有了真正的利益代表，法人治理机制的先天缺陷有了弥补机制，分散的中小法人机构与大市场对接有了桥梁和纽带，政府支农惠农政策和风险责任有了落实的抓手和平台，最终才有了农村信用社今天发展的好局面。

　　三、农村信用社管理体制改革的重要启示

　　农村信用社现行管理体制运行五年来，在探索中不断摸索和完善。最重要的启示是：

　　---- 农村信用社管理体制改革必须始终坚持“三个有利于”的原则，走适合中国国情和农村信用社实际的特色道路。省级联社的管理体制怎么改革，最重要的判断标准是：是否有利于农村信用社更好地服务三农，是否有利于农村信用社更好更快的发展，是否有利于防范农村信用社系统性风险。能够最大限度地实现这些目标的管理模式就是好模式、就应该坚持。目前而言，最迫切的就是要满足县级分散小法人对宏观管理和公共服务的需要，帮助他们解决难题、弥补劣势、加快发展，进而增强市场竞争力和服务地方经济的能力。实际上，任何管理模式都有利有弊，关键看如何设定规则去趋利避害。按照上述判断标准，为什么要一个省级机构、要一个什么样的省级机构，关键取决于农村信用社的发展需要什么样的管理和服务平台。凡能对农村信用社又好又快发展产生正向推动作用，就是可取的，至于选择什么模式、叫什么名字并不重要。

　　---- 省级联社规范管理，强化服务，有效履职，是确保农村信用社改革发展取得成效的关键。省联社有效履职，关键是把握四条原则：遵照章程，民主管理。根据各法人单位共同制定的《章程》，通过社员大会、理事会等机制，规范、有效履行职权；法人单位在《章程》和其它规定范围内接受统一的行业管理，同时又对省级联社进行民主监督，并参与决策。根据授权，依法管理。作为省级政府行使行业管理职权的部门，省级联社必须根据政府授权，在授权范围内依法管理，同时落实好自身管理责任，提高农村信用社服务经济、抵制风险、维护公共利益的能力。依照规范，科学管理。形成信贷、财务、干部人事等一系列管理规制，作为实施管理和规范管理行为的依据。在此基础上，大胆引入现代金融企业科学的管理理念、规范和流程，并强有力实施。因地制宜，分类指导。针对不同法人单位的不同情况，因地制宜实施分类管理和指导，不搞“一刀切”，对基础较好，管理能较强的法人单位尽量少管，对基础薄弱、困难较大的法人单位，重点帮扶。

　　---- 把党的建设融入企业治理机制之中，确保科学决策和有效监督，对权力实现最有效的约束，对公共利益实现最有效的维护。作为具有公共属性的金融企业，农村信用社必须始终坚持不断加强和改进党的工作，充分发挥党组织在企业的政治核心作用，即充分发挥党组织在形成发展战略和管理方略上的决策支持作用、在有效配置人力资源中的保证作用、在弘扬企业文化中的主导作用、在防范风险特别是各级干部道德风险上的监督作用，全面加强党的思想建设、组织建设、能力建设和作风建设，努力建立与企业法人治理机制相融的党建工作机制，形成农村信用社自上而下加快发展、规范管理、防范风险的统一意志，全面增强各级组织的决策力、领导力和执行力。

　　---- 将业务发展主动融入区域经济发展之中，是化解农村信用社自身管理问题和各种历史难题的根本措施。农村信用社50多年积累的各种历史难题和复杂的现实管理问题，除必要的政策扶持外，必须依靠加快发展来解决。近几年来，农村信用社之所以在化解包袱、规范管理等方面取得巨大成效，主要是抓住了这几年全国经济社会始终保持快速发展势头、特别是国家高度重视三农发展的良好机遇，主动融入三农和区域经济发展之中，努力抓住区域经济社会发展中一切有效益的业务机会，在有效防范风险前提下全面加快各项业务发展、提高经营效益，从而实现时间换空间，以有效发展破解各种历史难题。

　　---- 争取各级政府、各方面支持，形成支持农村信用社发展的合力，是推进农村信用社改革和发展的重要保障。长期以来，农村信用社主要服务于三农等弱势群体，但由于农业属于弱质产业，自然灾害和市场风险给贷款户造成的损失大部分转嫁到农村信用社变为不良贷款，积累大量历史包袱，超出了农村信用社可承受范围。因此，农村信用社实现可持续发展，离不开政府等方方面面长期的政策扶持。这几年，农村信用社改革发展取得的巨大成果，一个重要原因就是从国务院到省政府到各级基层政府和有关部门对农村信用社都给予了大力支持，形成支持农村信用社的合力，实现互动发展，合作共赢。

　　四、必须高度重视和解决的几个重要问题

　　从当前和长远来看，要从根本上解决农村信用社问题，必须高度重视和解决几个重要问题：

　　（一）按照责权对等的原则，依照责任与职能，形成省级联社管理的权利和能力，并正视它的差异性。作为省级政府管理农村信用社的抓手和平台，省联社首先必须落实国发[2003]15号文件赋予省级政府的有关职责，包括控制风险、规范管理、三农服务等；作为一个法人联合体，省联社必须承担法人单位共同形成的《章程》赋予的职责，包括建立统一的规制并监督执行、为法人单位提供服务、维护法人单位共同利益等；作为一个金融机构，省联社还必须履行落实监管部门对农村信用社合规管理、防范风险的要求。因此，必须赋予省级联社与履职和承担责任相应的管理职权，管得住班子才能管得住风险；必须建立省级联社相应的管理能力，形成有效的管理办法，能够按不同管理对象和不同管理问题来设计管理的内容和手段。当前，责权不对称是省级行业管理面临的主要问题。一方面，省级政府把省联社当作一个全省统一法人主体追责，而实际上，省联社对各独立法人又难以进行直接管理与控制。银监部门把省级联社当作一个经营机构来监管，而其又不具有经营的职能，忽视了其行业管理和服务平台的属性。当前，必须建立省联社与其责任对等的权威，并使其承担的责任与管理的权威和能力相一致。同时，要建立监管、行管的互动机制，形成管理合力，省级政府风险管理责任才能最终落实。此外，还要重视地区和管理的差异性，坚持因地制宜，不搞一刀切，避免把不同地区农村信用社复杂的管理问题简单化。

　　（二）随着法人单位治理机制完善，省级联社深化改革应取联合银行模式。随着农村经济金融形势的发展，县级法人逐渐向省级联社提出了更多的服务内容和更高的管理需求。因此，深化管理体制改革，必须完善省级管理服务平台，在目前的省级联社基础上，由辖内农村信用联社、农村合作银行、农村商业银行出资联合组建股份制省级农村联合银行最为可行。首先，有利于理顺行业内部管理关系。省级联合银行组建后，既可以提供法人社迫切需要而自身又无法满足的各种服务功能，如电子化建设、结算服务、跨区域社团贷款、资金融通、中间业务等；又可以在省级农村联合银行内部产权关系清晰、法人治理机制完善的新的管理架构下，使基层法人社有足够的话语权和表决权，充分发挥自下而上的民主管理权利，确保省级联合银行服务基层法人社的宗旨不变。其次，有利于理顺行管与政府的关系。由于省级农村联合银行具有银行企业属性，省政府可按照省级企业的管理方式对待省级农村联合银行，从政策和法律层面上引导农村信用社服务“三农”，改变目前的“委托－代理”关系，消除行业管理与法人单位经营自主权产生矛盾的因素，使行业管理成为真正意义上的自律性管理行为。同时，有利于理顺行管与监管的关系。省联社作为省政府行业管理机构的定位，与银监部门的依法监管不同程度存在重叠现象，增加了管理成本，不利于基层社的业务发展。组建省级联合银行，省联社职能得到转变，成为以服务基层法人社为主的金融企业，这些问题将迎刃而解，同时还可承担银监部门一部分非现场监管职责。此外，组建后的省级联合银行，是由成员行（社）出资的仍保持二级法人的股份制金融企业，能有效避免战略投资者通过自上而下参股或控股农村信用社改变其服务方向，能保持农村信用社“立足县域、服务三农”的本质和灵活性不变。

　　（三）必须重视农村信用社历史包袱的化解，国家仍要承担相应责任。农村信用社长期作为“国有商业银行在农村的分支机构”，改革前积累下来的历史包袱巨大。其原因的综合性、复杂性和社会性大于其它国有商业银行，但并未得到国有商业银行改制前资产重组的优惠条件。而改革中，央行发行了1600多亿元央行票据弥补1/2左右的资不抵债。大量不良贷款和历史包袱未被清理，导致产权改革无法到位。而几年的税费减免政策只能解决服务三农的当期风险补偿。建议国家参照国有商业银行的资产剥离做法，进一步剥离农村信用社历史形成的不良资产，使农村信用社真正轻装上阵；同时参照国际上对合作金融机构实行政策扶持的惯例，对农村信用社农业贷款利息收入给予长期免征营业税，鼓励农村信用社增加对农户贷款的投放；对农村信用社接收、处置抵债资产给予税费优惠；国家在化解乡村两级债务中，应把乡村两级拖欠农村信用社的不良贷款纳入财政预算，由中央和地方财政共同分担、逐年偿还。

　　（四）创造农村金融和谐发展的外部环境。由于农村信用社主要服务弱势群体，当前仍属于弱势金融企业，必须为其创造有利于经营发展的外部环境。建立公平的市场环境。尽快消除少数部门对农村信用社的歧视性规定，允许财政、社保、住房、教育及各级政府其它涉农资金在农村信用社开户存款，使农村信用社与其它商业银行享有同等市场机会，实现公平竞争，同时促进农村资金良性回流，增强农村信用社支农资金实力。建立有效的监管环境。银监部门应从过去履行金融监管与行业管理双重职责的角色中，将行业管理职能逐步剥离，以依法监管真正支持和促进省级政府有效的行业管理，形成有效的监管和行业管理协调机制。对省联社监管，主要针对其金融服务行为，而不是针对其行业管理行为。建立公正的政务法制环境。切实减少对农村信用社的重复检查和不合理摊派等，提高拖欠贷款案件的执行率和效果，促进农村信用社健康快速发展。建立正向的舆论环境。坚持正面宣传农村信用社的改革思路和成效，坚定国务院关于农村信用社改革发展的正确方向，增强社会各界支持农村信用社发展的信心；国家和监管部门出台重大改革政策时，要重视听取从事农村合作金融事业改革实践特别是省级联社的意见，正视农村信用社历史的、现实的难题及共同的内在需求。