作为农村信用社改革的制度性安排，国务院在《关于深化农村信用社改革试点方案》中明确了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，并要求“结合当地实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。”这一体制发挥了巨大的作用，实现了农村信用社脱胎换骨的变化。但由于省联社的多重属性——既是省政府行业管理机构，又是接受银监会监管的银行企业，还是法人单位股权式联合体，导致法理关系模糊，履职边界不清，属性备受争议，同时对进一步深化改革的方向也难以明确。近日，中国银监会《关于规范农村信用社省(自治区)联合社法人治理的指导意见》(以下简称《指导意见》)出台，针对当前省级联社这一特殊体制和农村信用社的现状，以现代公司治理制度为基础，创造性地提出规范省级联社法人治理的若干意见，对促进省级联社进一步有效履职、更好地为成员行社服务，必将产生重大而深远的影响。

　　一、从改革发展的内在需要出发确立省级联社法人治理的宗旨与目标

　　《指导意见》指出，省联社法人治理的宗旨是通过省联社规范有效的履职，达到“促进社员稳定健康发展、维护和保障社员合法权益、提高"三农"金融服务水平”的目标。这既是省联社追求的目标，也是检验省联社法人治理有效性的标准。

　　这一宗旨的表述，实际上是以行业管理和服务平台来定位省联社。主要有以下三层含义：一是要促进发展。省联社要把促进各成员行社健康稳定发展作为自己的目标，这就决定了省级联社与成员行社在目标上的一致性。要把成员行社的发展作为省级联社的利益追求，而不是追求省级联社自身的发展。与一般企业不同。一般企业宗旨主要是为投资者创造利润、实现投资价值。省联社不是以创造利润为中心的企业，成员行社组建省联社之目标宗旨也不主要是追求投资回报，而是要建立一种促进发展的机制，使成员行社难以解决的共同问题有一个解决的平台。二是要维护权益。这既包括省联社履职不能损害作为其成员的县级联社权益，而是要发展这种权益。这是最基本的要求，但如果仅此一项，就不必组建省联社了。省联社作为成员行社的利益代言人，在经济竞争和社会利益博弈中，要努力维护和发展成员行社的利益。三是为农服务。将提高为农服务水平作为省联社法人治理的宗旨，这反映了中国农村金融特定的要求。农村信用社以及在此基础上改制成的农村商业银行是服务“三农”的金融主力军。改革要有利于强化支持县域和“三农”金融服务。所有的法人治理机制的设计必须从这一特定的服务目标出发。这一表达既符合法人治理设计的逻辑——针对市场客户需求，设计企业产权形式，规范组织架构，使其能更好地在客户服务中实现价值;同时也与国务院关于深化农村信用社改革“按照为"三农"服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平”的总体原则一脉相承，进一步明确和回应了改革的初衷，有利于按照既定思路推进后续改革，巩固和扩大改革成果。

　　二、按照履行服务与管理职能要求构建法人治理结构

　　《指导意见》指出：“向省联社投资入股的农村信用社、农村合作银行与农村商业银行既是省联社的股东，也是省联社的社员。省联社股东大会由全体股东组成，是省联社的权力机构。”凡涉及股东利益的重大事项、关系省联社履职行为责权事项、关系省联社发展方向和工作规划事项以及财务预决算事项、高管与员工薪酬总体方案等，须由股东大会决定。而股东大会的表决程序必须按照公司制度来规范，以确保表达股东的真实意图。成员行社以其投资入股成为省联社的股东，并构成股东大会，成为省联社决策者;而在接受省联社的行业管理与服务时，则成为社员身份，形成了一条比较清楚的“股东(大会)→省联社”决策传导路径和“省联社→社员”的行业管理与服务路径。实际上，股东又是社员的“两位一体”的模式，既有利于规范省联社履职行为，又有利于增强履职效果。

　　董事会机制是法人治理机制的核心。董事会作为股东大会的实际执行机构，是对省联社履职行为及运行管理承担最终责任的主体，其成员构成、议事规则及程序、主要职责等，《指导意见》中均有具体而明确的表述。其中，明确董事会主要职责除了应包括建章立制、确立业务范围、确定风险管理制度、设计内部机构和人员编制、聘任高管、制定薪酬方案等一般董事会职责外，还包括根据法律法规与省级政府授权对违法、违规、违纪的成员行社高管人员提出处理意见的职权。这一职权是省联社制定规制和确保规制执行的保证，也是省联社获得行业管理权力来源的重要依据之一。这些对各层级职责的规范，针对性、可操作性很强，对省联社按现代企业制度规范和完善法人治理机制具有十分重要的指导作用。照此框架实施，有利于省联社建立健全各层级既独立运作、科学决策，又相互监督、有效制衡、协调运转的机制。股东大会、董事会、高管层各司其职，一级对一级负责，同时围绕共同利益、共同目标，形成同向合力，提高省联社管理效率和服务水平，更好地满足成员行社内在需要，促进其稳定健康发展。

　　三、建立起合法、有效、可持续的省联社强化服务机制

　　作为公司制企业，经营和业务范围由《公司法》界定。加强服务职能建设，是《指导意见》着重强调的内容。强化省级联社的服务功能，已经越来越成为业内共识。

　　首先，省联社的服务应以弥补成员行社自身缺陷和不足为目标。在现代开放的经济金融竞争环境下，单个法人农村信用社在经营管理中会遇到诸多自身无法克服的矛盾。一是社区性银行机构与开放性客户服务的矛盾。开放的市场经济条件下，客户不再局限于在当地生产经营，同时对金融服务也呈现多元化需求，不仅仅需要存贷款等传统金融服务，更需要现代结算、理财、电子银行等个性化金融服务。社区性的农村信用社很难适应和满足现代客户的需求。二是单个小法人与大市场对接的矛盾。与大银行相比，单个法人农村信用社在经营规模、人才、手段等方面存在明显劣势。要克服这些劣势，又存在自身成本承担能力弱与巨大的外部交易协调成本之间的矛盾，如信息化建设、电子银行业务研发、新产品研发推广、对外形象宣传、公共关系协调等方面的巨大成本，单个法人难以承担。三是独立自主经营与风险防范的矛盾。农村信用社众多独立分散的小法人由于经营规模小、管理基础薄弱等因素影响，自身抗风险能力非常弱，加上内部行业风险救助机制缺失，导致局部风险时有发生，严重影响金融稳定。通过搭建服务平台，帮助成员行社弥补自身缺陷、有效解决上述矛盾，是省联社最主要的历史使命和工作目标。

　　其次，省联社服务的内容应从成员行社内在需要出发。省联社履职的边界，即要做什么、不做什么，既不应由理论研究得出，也不能由外部机构指定，而应取决于成员行社改革发展的内在需要，并且在不同时期、不同阶段，随着需求的变化而不断调整和优化。从农村信用社实际出发，现在和未来相当长的一段时期内，省联社应形成并发挥自身平台优势、人才优势、信息优势、规模优势、手段优势、风险管理优势等，在产品研发创新及推广、交易清算与结算、电子银行业务品牌建设及拓展、资金调剂营运、外汇业务、票据业务、理财业务指导服务、信息科技支撑及安全管理、企业文化建设与形象宣传、员工教育培训、公共关系协调和权益维护等方面重点加强服务，弥补成员行社的不足，为成员行社改革发展提供强有力的平台保障。

　　更重要的是，省联社为成员行社提供服务需要建立一系列机制。为避免省联社在服务成员行社时可能出现的利益侵害和不当干预问题，省联社应注重建立健全三大机制。一是委托代理机制。随着分工的细化和经济的发展，现代企业越来越成为整个价值网络中的一个节点，相互的关联性、依赖性不断增强。企业包括金融企业将自身所需服务外包给其它专业公司已经成为趋势，如有的银行将其数据信息系统交由信息公司托管，有的跨国企业的财务报表外包给财务公司。平安集团的独立法人成员，将后台业务处理委托给集团的后援中心等。农村信用社县级法人作为小银行，所需要的更高层次的平台服务，通过合法程序将其交由既是行业代言人、利益维护者，又具备信息优势、管理优势、手段优势的省联社，无疑是最佳选择。省联社和成员行社作为两个独立的法人，通过委托协议明确双方权利义务，并通过股东大会等机制进行监督审查，在平等自愿基础上建立起来的委托代理关系，可以保证其有效性和合规合法性。二是利益分配机制。提供共同需要的服务既有成本，也可能产生收益。省联社与成员行社之间的利益分配是最敏感、最关键的问题。省联社作为成员行社入股组成的联合体，包括收益权在内的各项权利最终都归属于股东，相应地，加强省联社服务能力建设必要的投入和成本，按照权利与义务对等原则由成员行社分担。由于省联社自身有效管理、服务和营运，产生的价值增值收益，主要返还成员行社。三是风险控制机制。包括借助省联社平台的优势分散成员行社的经营风险，也包括对省联社相关业务严格风险管理体系的建设，以保障股东的最终权益。单个成员行社在开展业务经营时，是一个独立的法人，但一旦出现风险，却不能“独善其身”，而是与其他成员行社紧密相关，甚至会影响农村信用社整体的稳定。省联社通过统一的规制、风险管控措施，通过有效的行业管理和服务，实际上把各成员行社结成了一个利益共享、风险共担的共同体。

　　四、完善有效的对省联社履职的监督约束与评价机制

　　省联社按一般公司治理要求规范法人治理，建立健全股东大会、董事会机制等，同样也可能出现内部人控制、决策效率不高等问题，这需要在法人治理机制设计中引入一系列监督制约机制。针对省联社法人治理的特殊性，《指导意见》进行了特别的制度设计，形成了对省联社职责行为的多层次监督机制。一是法人治理内部监督制衡。明确了股东大会、董事会、高管层各自职责，并独立运行、有效制衡的运转机制，某一层级的行为需要另外层级的协作，同时也受到相应的制约。二是股东质询制度。股东可对董事会、董事长、高级管理层提出书面质询，省联社董事会、董事长和高管层在收到质询后应在10日内予以回复。股东对回复意见不满意的，可提请股东大会或董事会审议。明确了股东对省联社的监督权利，并保障这种权利得到有效落实。这是对省联社最重要的监督机制之一。三是社员提案制度。《指导意见》要求省联社“要制定专门的社员提案办理办法，成立提案办理小组”等，并对办理进度、时限作了具体明确的规定。这就在制度层面保证了成员行社在作为社员接受省联社行业管理和服务时所享有的权利，可有效监督省联社履职，防止侵害成员行社权益的行为发生。四是规范的信息披露制度。规范的信息披露是现代企业的一项基本要求和重要标准。规范法人治理后，省联社必须建立健全相应的制度，按要求及时向社员、股东、客户等披露行业管理、内部运行及自身财务管理等情况，实际上是将省联社更加公开透明、更加充分有效地置于股东、客户、员工和社会舆论及公众的监督之下。五是接受监管部门依法监管。作为银行企业，必须接受银行业监督管理部门、人民银行等的依法监管，自觉遵守各项金融法律、法规和有关制度，做到依法合规地开展管理和服务工作。六是政府及其职能部门监督。省联社作为省政府授权管理全辖农村信用社的行业管理部门，在省政府最终风险责任没有解除、委托授权仍然有效的情况下，还必须承担督促辖内农村信用社加强为农服务、有效防范风险、维护金融稳定等责任。在履行这些职责时，就要受到地方政府及其有关部门相应的监督和问责。在加强监督的同时，地方政府和监管部门等，也应进一步加大对省联社工作的理解和支持力度，加强指导沟通，特别是在业务拓展和业务创新等方面，考虑到其为成员行社服务的特殊性，可多给予政策倾斜，为省联社更好地履职创造良好的外部环境，共同支持农村信用社、农村合作银行、农村商业银行更好、更快发展，促进农村金融服务水平不断迈上新台阶。